مروری بر بيم و اميدهای دستگاه‌های قانونگذار كشور درباره جمعيت و فرزندآوری

به گزارش روابط عمومی سازمان تبلیغات اسلامی، داستان قانونگذاري براي آن كه جمعيت كنترل شود، از وقتي شروع شد كه سرشماري به برنامه‌هاي دولت‌ها افزوده گشت. تلاش‌هايي براي انجام سرشماري در انتهاي دوره پهلوي اول صورت گرفت اما با اتفاقات شهريور 1320 و ورود متفقين به ايران، نافرجام ماند تا اين كه پس از تثبيت موقعيت پهلوي دوم در سال 1335 نخستين سرشماري انجام شد كه به دلايل متعدد فرهنگي چندان دقت نداشت اما بهرحال شمايلي از جمعيت و امكانات زندگي را براي برنامه‌ريزان حكومتي معلوم كرد. 

تا پيش از آن اعداد جمعيت را طبيعت مشخص مي‌كرد. خانواده‌ها به‌طور طبيعي و فارغ از دغدغه‌هاي امروزي به‌وفور بچه‌دار مي‌شدند اما امكانات اندك بهداشتي در آن سال‌ها كه ميراثي از قرن‌هاي پيش از آن محسوب مي‌شد، جان بسياري از نوزدان و اطفال و حتي جوانان را مي‌گرفت؛ مرد و زني هم كه مي‌توانستند ازپس تب و تيفوس و طاعون برايند، عمري طولاني مي‌يافتند؛ نظام طبيعت تنها قانونگذار بود، مگر آن كه جنگي مي‌شد يا خشكسالي گريبان مردم را مي‌گرفت.

در برهه‌هاي مختلف وقتي دولت‌ها با اعداد جمعيت مواجه مي‌شدند، از روي ترس از آينده، تصميم مي‌گرفتند كه تعداد جمعيت را كنترل كنند. از همين‌جا سياست‌هاي كنترل مواليد، متولد شد. با اين حال وقتي آب‌ها از آسياب مي‌افتاد و اعداد جمعيت روي واقعي خود را نشان مي‌داد و كارشناسان از خطرات اين نوع تصميم‌ها، تصميم‌سازان را مطلع مي‌كردند، سياست‌ها به شكل سينوسي تغيير مي‌كرد. در ادامه اين سياست‌ها را مرور كرده‌ايم.

پيش از انقلاب اسلامي
1335 تا 1357
سياست پيشگيري از افزايش جمعيت
دلايل سياستگذاري: پس از برگزاری اولین سرشماری عمومی در سال ۱۳۳۵ و دومین سرشماری در سال ۱۳۴۵ که منجر به روشن شدن حدود موالید و رشد جمعیت کشور شد، سیاست‌های کنترل جمعیت به طور رسمی به عنوان یکی از برنامه‌های مهم در برنامه‌های عمرانی چهارم (۱۳۴۷-۵۱) و پنجم (۱۳۵۲-۵۶) و ششم (۱۳۵۷-۶۱) دولت‌هاي وقت قرار گرفت. ناگفته نماند كه اجراي اصل 4 ترومن به عنوان طرحي آمريكايي و به عنوان يك سياست وارداتي، تاثير زيادي در تغيير سبك زندگي بخصوص در روستاها داشت و به‌طور مستقيم از طريق نيروهاي سپاه دانش، پيشگيري از بارداري ترويج مي‌شد.
نحوه اجراي سياست: در فروردین ۱۳۴۶ معاونت جدیدی تحت عنوان جمعیت و تنظیم خانواده در وزارت بهداری آن زمان تشکیل شد. این معاونت وظیفه برنامه‌ریزی، آموزش و تحقیقات و ارزشیابی و ایجاد هماهنگی و نظارت در اجرای برنامه تنظیم جمعیت را بر عهده داشت و در برنامه‌های عمرانی، کاهش عمومی موالید، افزایش دسترسی به وسایل پیشگیری از بارداری و مواردي از اين دست را مورد توجه قرار داد.
فرجام سياست: از آنجا كه اين سياست‌ها با اعتقادات و باورهای فرهنگی و مذهبی مردم به خصوص در مناطق روستایی تطابق نداشت و بخصوص روحانيت اين حركت را تقبيح مي‌كرد، نتوانست توفيق زيادي بيابد. بهبود رفاه نسبي بويژه در كلانشهرهايي مثل ايران و گسترش طبقه متوسط شهري هم باعث شد عليرغم اين سياست‌ها، تعداد مواليد در دهه 50 شمسي زياد شود.

سال‌هاي آغازين انقلاب اسلامي
1357 تا 1366
سياست تشويقي افزايش جمعيت

دلايل سياستگذاري: با پیروزی انقلاب اسلامی از آنجا كه سياست‌هاي رژيم طاغوت مردود شمرده مي‌شد، تردیدهایی در زمینه انطباق این برنامه با اصول و موازین شرع اسلام و وارداتی بودن الگوی آن به عنوان دیکته‌ای از غرب مطرح شد که نتیجه آن، توقف برنامه‌های تنظیم خانواده بود. افزون بر آن كه با وقوع جنگ تحميلي، مردم خودبخود به ازدياد نسل متمايل شدند.
نحوه اجراي سياست: اگرچه در اين مقطع قانونگذاري خاصي صورت نگرفت اما حذف روش‌هاي قبلي براي ترويج پيشگيري از بارداري به صورت طبيعي موجب تمايل خانواده‌ها براي فرزندآوري بود. البته در اين مدت سياست‌هاي غيرمستقيمي اجرا مي‌شد؛ از آنجا كه توزيع ارزاق عمومي در آن مقطع به شكل كوپني بود، خانواده‌ها تمايل داشتند تعداد فرزندان خود را بالا ببرند، مضاف بر آن كه خانوارهاي پرجمعيت بخصوص در مناطق روستايي مي‌توانستند از امتیازاتی چون وام زمین برخوردار شوند. گسترش شبکه‌های بهداشتی و درمانی کشور که کاهش مرگ و میر کودکان را در پي داشت، عامل ديگري بود كه غيرمستقيم بر افزايش جمعيت تاثير گذاشت.
فرجام سياست: نرخ باروري به 6.8 فرزند رسيد و پيك جمعيتي در اين دوره شكل گرفت. افزايش جمعيت به‌گونه‌اي پيش رفت كه تصميم‌سازان را دچار بيم و هراس كرد.

دوره توسعه اقتصادي و سياسي
1367 تا 1388
سياست تحدید موالید
دلايل سياستگذاري: در اين دوره جمعیت عامل بازدارنده توسعه تلقی می‌شد. انفجار جمعيت در سال‌هاي دهه 60 براي تصميم‌سازان زنگ خطر كمبود امكانات براي متولدان اين سال‌ها در دهه‌هاي بعد را به‌صدا درآورد؛ كما اين كه در سن تحصيل متولدان اين دهه در دهه بعدي، تعداد مدارس پاسخگوي نياز نبود، يا در دهه‌هاي بعدي، تقاضا براي ورود به دانشگاه نسبت معناداري با تعداد صندلي‌هاي آموزش عالي كشور داشت. 
نحوه اجراي سياست: با صدور بیانیه شورای عالی قضایی مبني بر فقدان منع شرعی و قانونی برای تنظیم خانواده، در سال ۱۳۶۸ با تصویب برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، موضوع تنظیم خانواده رسما وارد سياست‌های کشور شد. در اين برنامه، کاهش باروری عمومی زنان تا حد ۴ نوزاد و نرخ رشد طبیعی ۲.۳ درصد در سال۱۳۹۰ مهمترین هدف سیاست تحدید موالید کشور قرار گرفت. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نيز به عنوان مجری این سیاست موظف شد تا با اجرای گسترده برنامه تنظیم خانواده و تحت پوشش قراردادن به طور‌متوسط ۲۴ درصد از زنان و مادران واقع در مقاطع سنی بالقوه باروری، طی سال‌های 1368 تا 1372 از تولد‌ یک میلیون كودك ناخواسته در طول این برنامه جلوگیری کند.
در قانون برنامه دوم توسعه نیز آموزش و افزایش آگاهی خانواده‌ها در زمینه مزیت کنترل باروری، گسترش آگاهی مردم از مشکلات رشد بی رویه جمعیت، گسترش دسترسی به وسایل پیشگیری از بارداری، لغو قوانین و مقررات مشوق خانواده‌های پر جمعیت و گسترش مراکز وازکتومی مورد توجه قرار گرفت.
در سال ۱۳۷۰ و در شرایطی که نرخ باروری ایران با کاهش مواجه شده و به حدود ۳.۲ فرزند رسیده بود، لایحه کنترل جمعیت  تنظیم خانواده از طرف دولت تهیه و در سال 1372 به تصویب مجلس رسید. بر این اساس اولین قانون دائمی در حوزه کاهش جمعیت مصوب شد تا امكانات معمول از بچه چهارم به بعد هم دريغ شود.
در همان سال ۱۳۷۲ وام ۱۵۰ میلیون دلاری صندوق جمعیت ملل متحد و هم چنین کمک ۱.۸ میلیون دلاری یونیسف برای تنظیم خانواده و هم چنین اجرای محورهای برنامه پنج ساله توسعه اجتماعی مورد نظر به ایران اختصاص یافت و ایران به عنوان مرکزی برای آموزش کنترل جمعیت کشورهای آسیای میانه انتخاب شد.
فرجام سياست: هدف برنامه اول توسعه نرخ باروری ۴ فرزند در سال 1390 بود اما با اعمال سیاست‌های کنترل جمعیت که به صورت شبکه ای در سراسر کشور توسط بهورزان شبکه سلامت، رسانه‌ها و از طریق تعامل روردر رو با مردم پیگیری می‌شد و همچنین تغییرات اجتماعی و فرهنگی چون افزایش ضریب پوشش تحصیلی دختران، افزایش زمینه‌های مشارکت زنان در امور اقتصادی – اجتماعی و سیاسی، گسترش شهرنشینی، افزایش سن ازدواج در جامعه، گسترش مصرف گرایی و ... نرخ باروری کل کشور متاسفانه در سال ۱۳۹۰ به ۱.۸ فرزند، يعني زیر سطح جانشینی کاهش یافت. 

سال‌هاي گفتمان سازی براي افزایش جمعیت 
1388 تا 1393
سياست ترديد درباره كنترل مواليد
دلايل سياستگذاري: افزون بر آن كه كارشناسان بصورت پراكنده، نسبت به تداوم تنظيم خانواده در رسانه‌ها ابراز ترديد مي‌كردند، دولت وقت كه تمايل داشت تصميم دولت‌هاي پيش از خود را به بهانه‌هاي مختلف زير سوال ببرد، تلاش كرد از سياست كنترل مواليد فاصله بگيرد.
نحوه اجراي سياست: صندوق تامین آتیه مهر امام رضا(ع) تشكيل شد تا از سال 1389 به هر کودک متولد شده، مبلغ یک میلیون تومان اختصاص دهد. همچنين محدودیت‌های اعمال شده برای فرزندان چهارم به بعد نيز لغو شد. اين درحالي بود كه هیات وزیران در سال ۱۳۹۰ لایحه «اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده» را تصویب کرده و به مجلس ارائه نمود. در این لایحه پیشنهاد شده بود، قانون «تنظیم خانواده و جمعیت» مصوب سال ۱۳۷۲ مجلس شورای اسلامی و اصلاحات آن و هم چنین کلیه محدودیت‌ها و محرومیت‌هایی که در قوانین مختلف بر اساس تعداد فرزند ایجاد شده، حذف گردد. ازسوي ديگر شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز با يك مصوبه، خواستار جلوگیری از کاهش نرخ باروری و ارتقای آن متناسب با آموزه‌های اسلامی و اقتضائات راهبردی کشور شد.
فرجام سياست: اولین اقدام دولت وقت جهت سیاستگذاری در راستای افزایش جمعیت با عنوان طرح آتیه به دلیل عدم تامین اعتبار باشکست روبرو شد. همچنين فرایند بررسی و تصویب لایحه دولت براي اصلاح قوانين تنظيم جمعيت، در مجلس 2 سال طول كشيد و غير از رفع محدوديت‌هاي قانون سال 1372 براي فرزندان چهارم به بعد، قانون جديد به تصويب نرسيد. اين درحالي بود نرخ باروری در سال ۱۳۹۰ به ۱.۸ فرزند کاهش یافته و هیچ ضرورتی برای اعمال سیاست های تنظیم خانواده وجود نداشت اما هم چنان برنامه تنظیم خانواده و جمعیت در کشور اجرا می‌شد و در بودجه سنواتی نیز اعتبار دریافت مي‌كرد.

ابلاغ سیاست‌های کلی جمعیت
1393 تا 1400
سياست لزوم تغییر قوانين به نفع حمایت از فرزندآوری
دلايل سياستگذاري: سقوط نرخ باروري به زير سطح جانشيني زنگ خطرها براي آينده و سالخوردگي جمعيت را به صدا درآورد. در چنين شرايطي «سیاست‌های کلی جمعیت» و «سیاست‌های کلی خانواده» ازسوي رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد.
نحوه اجراي سياست: سال 1392 پس از مصوبه شورای انقلاب فرهنگی، «طرح جامع جمعیت و تعالی خانواده» با هدف افزایش نرخ باروری به حداقل 2.5 فرزند به‌ازای هر زن با ۵۰ ماده ازسوی نمایندگان مجلس اعلام وصول شد. با این حال این طرح به دلایل متعدد به ویژه بار مالی آن در مجلس نهم به سرانجام نرسید و در مجلس دهم با اصلاح و حذف برخی از مواد آن، مجددا، در دستور بررسی قرار گرفت. در این میان ابلاغ «سیاست‌های کلی جمعیت» در تاریخ ۱۳۹۳/۲/۳۰ و «سیاست‌های کلی خانواده» در تاریخ ۱۳۹۵/۶/۱۳ ازسوی مقام معظم رهبری که بر خلاء قوانین حمایتی - تشویقی از فرزندآوری و برنامه ریزی جامع در این تاکید داشت، به پیگیری مجدد طرح جامع جمعیت و تعالی خانواده از سوی مجلس شورای اسلامی سرعت بخشید. 

فرجام سياست: در برنامه ششم توسعه به واسطه ابلاغ سیاست‌های کلی جمعیت از سوی مقام معظم رهبری، موضوع حمایت و افزایش فرزندآوری موردتوجه قرار گرفت. در این برنامه افزایش نرخ باروری به بیش از سطح جانشینی هدف قرار گرفته و در ۹ بند از احکام این قانون، دولت مکلف به حمایت از فرزندآوری در قالب تسهيلات گوناگون شد اما دولت اميد تا پیش از قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، در خصوص هیچ‌كدام از تسهيلات مصوب، لایحه تنظیم نکرد.

تصويب قانون جوانی جمعیت و حمایت از خانواده 
1400 تا اكنون
اجرایی‌سازی مشوق‌های افزايش جمعيت
دلايل سياستگذاري: با توجه به تاکیدات اسناد بالادستی بر ضرورت حمایت از فرزندآوری و وضعیت نگران کننده آمارهای جمعیتی، سرانجام طرح جمعیت و تعالی خانواده كه در 3 دوره مجلس چرخيده بود، با اعمال اصلاحاتی سال 1399 در دستور کار مجلس یازدهم قرار گرفت.
نحوه اجراي سياست: پس از چندین دوره طرح بحث در مجلس شورای اسلامی، سرانجام طرح جواني جمعيت در تاریخ ۱۴۰۰/۸/۱۹ و با ۷۴ ماده به تصویب کمیسیون مشترک جوانی جمعیت و تعالی خانواده رسید. هدف این قانون حمایت، تسهیل و تشویق به فرزندآوری زوجین جوان با استفاده از مشوق‌های فرهنگی، اقتصادی، استخدامی، اجتماعی و سلامت محور و هم چنین کاهش سقط جنین و حذف رویه‌ها و قوانین تحدید کننده جمعیت است.
فرجام سياست: برخی از مشوق‌هاي اين طرح همچون پوشش کامل بیمه درمان ناباروری، اعطای تسهیلات قرض‌الحسنه تولد فرزند، اعطای یک قطعه زمین مسکونی به خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر به صورت رایگان، فراهم شدن امکان دریافت خودرو با قیمت کارخانه بدون قرعه کشی، بیمه زنان خانه‌دار روستایی و عشایر دارای سه فرزند و بیشتر، اعطای سبد تغذیه رایگان به مادران باردار و دارای فرزند خردسال با بازخورد بسیار مثبت مواجه شده است. با این حال چالش‌های متعددی نیز در فرایند اجرای برخی از این احکام به چشم می‌خورد كه مهم‌ترين آنها نداشتن بودجه است.